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¿Open Finance Obligatorio en Colombia: un paso hacia la consolidación de la inclusión financiera?

Por: María Camila Solano Espinosa


Oficial de Cumplimiento con amplia experiencia en el sector de servicios financieros. Experto en asistencia legal, investigación jurídica, redacción jurídica y dominio del inglés y el francés.
Oficial de Cumplimiento con amplia experiencia en el sector de servicios financieros. Experto en asistencia legal, investigación jurídica, redacción jurídica y dominio del inglés y el francés.

En línea con las tendencias a nivel internacional (Singapur y Japón[1]), desde el año 2022 el sistema de finanzas abiertas empezó a implementarse en Colombia con un enfoque voluntario. Esto se logró a través de la expedición del Decreto 1297 de 2022 (actualmente incorporado dentro del Decreto 2555 de 2010), mediante el cual reglamentaron los fundamentos de dicho sistema.


Si bien con esta reglamentación se definieron las bases del sistema voluntario, vale la pena poner de presente que, con la expedición de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026[2]) determinó la obligatoriedad del sistema de finanzas abiertas. Esta transición estuvo acompañada con la expedición (algo tardía) de la Circular Externa 04 de 2024 por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia (en adelante “SFC”) con la cual se instruyó a las entidades vigiladas sobre lineamientos requeridos en materia de seguridad de información para el sistema voluntario.


Este paso del carácter voluntario a obligatorio del sistema no fue novedoso, ya que países como Brasil y Reino Unido ya habían optado por esta vía[3]. Por esta razón, recientemente la Unidad de Regulación Financiera (en adelante “URF”) elaboró un proyecto de decreto al respecto (divulgado en diciembre de 2024 para consulta pública hasta el 31 de enero del presente año). En dicho proyecto se establecen los lineamientos y tesis regulatorias del sistema obligatorio. Entre estos, se destacan los siguientes componentes 1. Objetivos, 2. Participantes y responsabilidades, 3. Alcance de la información que será transferida bajo este esquema, 4. Gobernanza y 5. Supervisión.


En primer lugar, respecto a los objetivos, estos coinciden con los planteados en la Ley 2294 de 2023, ya que se incluyen entre ellos la inclusión financiera y competitividad. Por otra parte, frente a los participantes, se explica el rol de cada uno frente a la recepción y transmisión de la información y serían cuatro: 1. Titular de los datos, 2. Proveedor de datos (Responsable de los datos del titular que los transmite, previa autorización del titular), 3. Proveedor de servicios de acceso (Intermediario entre proveedor de datos y tercero receptor de datos), 4.Tercero receptor de datos (Receptor de los datos directamente o a través del proveedor de servicios de acceso). 


Adicionalmente, en relación con el alcance de la información que sería transferida bajo este sistema, se precisa que correspondería a datos de los titulares para acceder a los servicios financieros y aquella relacionada con dichos servicios tanto de manera general como de manera particular. Asimismo, respecto a la gobernanza, esta correspondería a la instancia que fijaría los estándares, los actualiza y decide sobre estos. En este caso, sería realizada por la SFC, la cual asumiría facultades de decisión y secretaría, junto con expertos de los participantes del sistema (que constituirán un grupo de trabajo). Por último, respecto la supervisión y el monitoreo de la implementación del sistema de finanzas abiertas obligatorio radicaría fundamentalmente en la SFC.


Si bien el proyecto no se ha expedido,  de su lectura pueden advertirse algunos retos y beneficios asociados a la obligatoriedad de las finanzas abiertas. A continuación, se expondrán con el propósito de determinar si esta reforma lograría o no una consolidación del principal objetivo, la inclusión financiera.

Retos:  

1.         Facultades de la SFC de determinación de información y servicios: Según el parágrafo 2º del artículo 2.35.8.2.1. del proyecto de decreto, la SFC podrá incorporar nuevas categorías de información o servicios. Si bien este amplio alcance podría traer beneficios para la implementación del sistema, a futuro podría generar ambigüedad. Al respecto, sería deseable que la SFC ejerza dichas facultades no solamente para promover los objetivos del decreto[4] sino también considerando los principios que rigen la protección de datos personales y la proporcionalidad.

 

2.         Obligatoriedad de implementación para distintos tipos de entidades financieras: En el artículo 2.35.8.2.3 se incluyen entidades heterogéneas y vigiladas del sistema financiero que participarán de manera obligatoria. Asimismo, estas podrían tener diferentes tamaños, infraestructura, recursos, servicios financieros ofrecidos y perfiles de riesgo, por lo cual podría haber retos respecto asociados a dichas características, sobre todo frente a la capacidad de cumplimiento de las normas del sistema y de protección de datos. Sobre este punto, si bien la URF estableció en el proyecto de decreto una implementación gradual para los bancos y entidades financieras, esta diferenciación podría no ser suficiente por lo mencionado anteriormente. Adicionalmente, podría cuestionarse si dicha obligatoriedad en la práctica una mayor competencia entre estas entidades, debido a los costos[5] y cargas adicionales. Por otra parte, también podría discutirse el efecto de la obligatoriedad de la participación de las entidades vigiladas como proveedores de datos frente a aquellas que no lo son, debido a las cargas adicionales que implicaría para las primeras por estar sujetas a la supervisión de la SFC. Esto se vería reflejado especialmente en aquellos casos de interacción entre dichas entidades vigiladas con entidades no vigiladas que ejerzan roles de terceros receptores de datos o proveedores de servicios de acceso (intermediarios) bajo este esquema. 

 

3.         Alcance de datos y servicios: En el artículo 2.35.8.2.1 del proyecto de decreto se mencionan distintos tipos de información. Esto podría generar algunos riesgos a futuro respecto a su manejo por parte de los participantes del sistema, especialmente frente aquellos datos considerados como sensibles, tales como la información de vinculación proporcionada de los titulares al momento de solicitar un servicio financiero. Sobre este punto, como una medida de mitigación podría hacerse una implementación gradual del sistema de finanzas abiertas obligatorias según el tipo de información tal como se ha hecho en otras jurisdicciones[6].

 

4.         Conflictos frente a las facultades de instrucción de distintas entidades:  Según el parágrafo 1º del artículo 2.35.8.4.3. del proyecto del decreto podría haber una complejidad en cuanto a las facultades regulatorias del sistema de finanzas abiertas obligatorias, ya que, si bien la SFC podría emitir los estándares, la Superintendencia de Industria y Comercio también tendría ciertas facultades, al ser la autoridad de datos personales de acuerdo con la Ley 1581 de 2012. Por esta razón, podrían generarse algunos retos en materia de la competencia de dichas autoridades.

 

5.         Seguimiento del sistema de finanzas abiertas: las entidades vigiladas deberán remitir la información que requiera la SFC según el artículo 2.35.8.7.1 del proyecto del decreto. Sobre este punto, habría ambigüedad frente a aquellas entidades que no son vigiladas y participarían como proveedores de datos dentro de este esquema. Asimismo, podrían generarse riesgos de incumplimiento regulatorio o de ciberseguridad, ya que, por ejemplo, podría haber iniciadores de pagos que no sean entidades vigiladas[7].

 

6.         Rol de los terceros de confianza: Según el artículo 2.35.8.6.3 del proyecto de decreto, los Sistemas de Pago de Bajo Valor se encargarán de verificar el cumplimiento de los requisitos regulatorios de los participantes no vigilados del sistema de finanzas abiertas obligatorias y de realizar actualizaciones de la información de estos en el directorio. En relación con estas facultades, podría haber riesgos debido a la infraestructura y periodicidad para cumplir dichas funciones. Considerando esto, valdría la pena que la URF incluyera algunas medidas de mitigación, tales como la modificación de la frecuencia de la verificación de los requisitos lo cual permitiría unas notificaciones y una supervisión más oportuna.

 

Beneficios:

1.         Objetivos: Estos se encuentran previstos en el artículo 2.35.8.1.4. del proyecto de decreto. Al respecto, se destacan los de inclusión financiera, competencia, bienestar del consumidor financiero, protección de sus derechos, transparencia e interoperabilidad. Estos permitirían generar beneficios relevantes, que podrían justificar los riesgos que se asumen, tales como un mayor control de los consumidores financieros frente a sus datos personales[8] y una mayor dinamización del sector financiero, al fomentar la creación de nuevos productos y servicios[9] y una reducción de las asimetrías de información[10]. En relación con estos objetivos deben estar alineados con la protección de los datos personales y la protección de los derechos del consumidor financiero para mitigar cualquier riesgo en dichos aspectos.

 

2.         Alcance de los datos y servicios: Según el artículo 2.35.8.2.1. del proyecto de decreto se pueden ver diversos tipos de información del titular, productos y servicios, al igual que facultades de la SFC para ampliar la lista enunciativa. Esto permitiría una mayor flexibilidad e innovación acorde con las necesidades del esquema de finanzas abiertas, sus participantes y los consumidores financieros. 

 

3.         Esquema de gobernanza: Según el artículo 2.35.8.4.1. del proyecto de decreto, habrá una instancia público-privado que permitirá desarrollar, implementar lineamientos y actualizaciones en esta materia. Frente a este punto, según la URF realizó un cambio respecto al esquema planteado por el Decreto 1297 de 2022, ya que la gobernanza no sólo estaría en cabeza de la SFC, sino también contaría con grupos de trabajo conformados por los participantes[11]. Esta composición del esquema de gobernanza podría tener efectos positivos al responder a las necesidades actuales del mercado y generar una mayor coordinación en la actualización de los estándares del esquema de finanzas abiertas obligatorias. 

 

4.         Sandbox regulatorio: Según el artículo 2.35.8.4.6. del proyecto de decreto habrá espacio controlado de prueba (“sandbox regulatorio”) para evaluar las propuestas de estandarización de las finanzas abiertas obligatorias. Frente a este aspecto, y tal como ha ocurrido con otros sandbox de la SFC, podrían servir para desarrollar reformas e innovaciones regulatorias antes de su implementación. Esto, permitiría mitigar los riesgos asociados y analizar su impacto. Adicionalmente, esto tal como lo señala la URF permitiría una implementación segura y ordenada de las etapas de estandarización requeridas por este esquema[12].

 

5.         Directorio de participantes: Según el artículo 2.35.8.5.1. del proyecto de decreto se establecerá un deber de mantenimiento de la información de las entidades participantes. Esto permitirá dar mayor transparencia al mercado y los consumidores financieros acerca de los roles, responsabilidades y participantes en el sistema de finanzas abiertas obligatorios. Asimismo, esto permitirá que la SFC y los terceros de confianza puedan desarrollar un monitoreo más eficaz respecto a los mismos, en pro de los derechos de los consumidores y la protección de los datos personales.

 

6.         Reciprocidad: Tal como lo señala el numeral 7 del artículo 2.35.8.1.5. del proyecto de decreto, los terceros receptores de datos deben participar como proveedores de datos en el sistema de finanzas abiertas, lo cual se traduce en la aplicación del principio de reciprocidad. Este aspecto, según doctrinantes como Nydia Remolina es clave en las finanzas abiertas, ya que permite reducir las asimetrías de información entre los participantes de dicho esquema[13]. Asimismo, según la URF la aplicación de este principio genera varias ventajas para las finanzas abiertas ya que fomenta la competencia entre los participantes al establecer incentivos para estos[14].

 

Siendo estos los principales lineamientos del proyecto de decreto de finanzas abiertas obligatorias, se puede evidenciar que existen tanto retos como beneficios con su implementación en Colombia. Si bien todavía estamos en una etapa preliminar de dicho esquema, se puede evidenciar que tanto la URF como la SFC deberán tener en cuenta diversos factores para lograr los objetivos propuestos. Por esta razón, se podría concluir que, si bien la implementación de las finanzas abiertas obligatorias podrías ser considerado un paso relevante hacía la inclusión financiera, para que esta y los demás objetivos se cumplan son necesarios esfuerzos y modificaciones adicionales al proyecto de decreto actual que permitan garantizar tanto la protección de los datos como los derechos de los consumidores financieros.


Bibliografía


1.      Herrera, D., Pereira, W., Volochen, L., & Zárate Moreno, A. (2023). Las Finanzas Abiertas en América Latina y El Caribe. Grandes Oportunidades, Grandes Desafíos. En D. y. Herrera, Monografía del BID; 1104. Banco Interamericano de Desarrollo.

2.         Remolina León, N. (Diciembre de 2023). Open finance: Regulatory challenges of the evolution of data sharing arrangements in the financial sector. Banking and Finance Law Review.40, (1), 1-29. Disponible en: https://ink.library.smu.edu.sg/sol_research/.

3.         Unidad de Regulación Financiera. (Diciembre de 2023). Documento Técnico. Sistema de finanzas abiertas obligatorio.

 

[2] Artículo 89.

[5]Herrera, Diego, Walter Pereira, Ludmila Volochen y Ana María Zárate Moreno. 2023.Las Finanzas Abiertas en América Latina y El Caribe. Grandes Oportunidades, Grandes Desafíos (– (Monografía del BID; 1104), de Herrera, Diego y et al, 30. Banco Interamericano de Desarrollo. https://publications.iadb.org/en/open-finance-latin-america-and-caribbean-great-opportunities-large-challenges 

[6] Herrera, Diego, Walter Pereira, Ludmila Volochen y Ana María Zárate Moreno. 2023.Las Finanzas Abiertas en América Latina y El Caribe. Grandes Oportunidades, Grandes Desafíos (– (Monografía del BID; 1104), de Herrera, Diego y et al, 85. Banco Interamericano de Desarrollo. https://publications.iadb.org/en/open-finance-latin-america-and-caribbean-great-opportunities-large-challenges 

[7] Remolina León, Nydia. Diciembre de 2023. Open finance: Regulatory challenges of the evolution of data sharing arrangements in the financial sector. Banking and Finance Law Review.40, (1), 20. Disponible en: https://ink.library.smu.edu.sg/sol_research/4611 

[9] Remolina León, Nydia. Diciembre de 2023. Open finance: Regulatory challenges of the evolution of data sharing arrangements in the financial sector. Banking and Finance Law Review.40, (1), 24. Disponible en: https://ink.library.smu.edu.sg/sol_research/4611 

[10] Remolina León, Nydia. Diciembre de 2023. Open finance: Regulatory challenges of the evolution of data sharing arrangements in the financial sector. Banking and Finance Law Review.40, (1), 23. Disponible en: https://ink.library.smu.edu.sg/sol_research/4611

[13] Remolina León, Nydia. Diciembre de 2023. Open finance: Regulatory challenges of the evolution of data sharing arrangements in the financial sector. Banking and Finance Law Review.40, (1), 20. Disponible en: https://ink.library.smu.edu.sg/sol_research/4611


 
 
 

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